[2016-01-11]
第四条 国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。
【条文释义】本条是关于反洗钱监督管理职责分工以及各有关部门在反洗钱工作中互相配合的规定。
一、反洗钱监督管理的分工与合作
本条分为两款,规定了两方面的内容:一是明确国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作,同时还规定负有反洗钱监督管理职责的国务院其他部门和机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。具体而言:
国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作,其应履行的职责主要包括:(一)组织协调国家的反洗钱工作;(二)研究、拟定国家的反洗钱规划和政策;(三)制定并发布金融机构大额和可疑交易报告的具体办法,会同国务院金融监督管理机构制定并发布金融机构客户身份识别制度以及客户身份资料和交易记录保存制度;(四)监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况;(五)设立反洗钱信息中心,负责反洗钱资金监测;(六)调查可疑交易活动;(七)向侦查机关移送涉嫌洗钱犯罪的案件;(八)向国务院有关部门定期通报大额和可疑交易信息的综合分析情况;(九)按照有关法律法规的规定,与境外反洗钱信息机构交换与反洗钱有关的信息和资料;(十)根据国务院授权代表中国政府开展反洗钱国际合作;(十一)国务院规定的有关反洗钱的其他职责。
国务院有关部门、机构既包括国务院金融监督管理机构,如银监会、证监会和保监会,也包括海关、税务、工商等在其法定职责范围内履行相应的反洗钱监管职责的部门和机构。国务院金融监督管理机构应履行的反洗钱监管职责主要是:参与制定所监督管理的金融机构反洗钱规章,会同国务院反洗钱行政主管部门制定金融机构客户身份识别制度以及客户身份资料和交易记录保存制度;对所监督管理的金融机构提出按照规定建立健全反洗钱内部控制制度的要求;发现涉嫌洗钱犯罪的金融交易时及时向公安机关报告;审查新设金融机构的反洗钱内部控制制度方案,对于不符合设立条件的不予批准当事人的设立申请。海关应履行的反洗钱监管职责主要是会同国务院反洗钱行政主管部门确定个人携带现金、无记名有价证券出入海关的报告标准,发现出入海关的个人所携带的现金以及无记名有价证券的金额超过报告标准的,及时向国务院反洗钱行政主管部门通报。
二是要求国务院反洗钱行政主管部门、负有反洗钱监督管理职责的国务院其他部门和机构以及司法机关在履行反洗钱职责时应当积极配合、互相协调,共同做好我国的反洗钱工作。
二、中国人民银行是我国的反洗钱行政主管部门
从文字上看,《反洗钱法》明确国务院反洗钱行政主管部门承担我国的反洗钱监督管理职责,而没有具体写明谁是国务院反洗钱行政主管部门。这种表述是基于立法技术的考虑。法律中不点出部委的名称,而以“某某行政主管部门”、“某某监督管理机构”指代某一国家行政机关,是我国立法中经常采用的方式。如《银行业监督管理法》以“国务院银行业监督管理机构”指代“银监会”,《证券法》以“国务院证券业监督管理机构”指代“证监会”,《保险法》以“国务院保险业监督管理机构”指代“保监会”,《会计法》以“国务院财政部门”指代“财政部”等等。这是因为我国政府部门的职能有时会发生调整,例如反洗钱工作就曾先后由财政部、公安部和中国人民银行作为牵头部门。而法律的权威性要求保持其在一定时期内的稳定性,因此,根据行政职能的性质“命名”政府职能部门是一种常见的解决法律稳定性和行政组织机构变动性之间冲突的有效方法。
但是,必须注意,本条中的“国务院反洗钱行政主管部门”具有明确的指向性,特指中国人民银行。国务院对《反洗钱法》(草案稿)的修改意见以及全国人大常委会法律委员会在《反洗钱法》(草案)历次审议期间所作的说明都明确指出,中国人民银行承担国务院反洗钱行政主管部门的职责,负责全国的反洗钱监督管理工作。中国人民银行被确定为我国的反洗钱行政主管部门,是我国反洗钱行政管理工作实践的产物和我国反洗钱立法实践延续的结果,也是由当前我国反洗钱工作的实际情况所决定的,具有历史必然性。具体而言:
第一,国务院赋予中国人民银行“协调国家反洗钱工作,指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱资金监测”职责,这一职责已由《中国人民银行法》以法律形式确立下来。
早在2003年5月,国务院就批示人民银行承担组织协调国家反洗钱工作的职责。同年9月,中央机构编制委员会办公室《关于人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》(中编办发[2003]14号)规定:“原由公安部承担的组织协调国家反洗钱工作的职责,转由中国人民银行承担”,人民银行负责指导、部署金融业反洗钱工作,负责研究制定金融机构反洗钱规划和政策。2003年12月,十届全国人大常委会修订的《中国人民银行法》第四条规定:人民银行负责指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱资金监测。
第二,中国人民银行着眼于我国金融业反洗钱工作的实际需要,制定了一系列的反洗钱规章制度,以金融业为起点推动我国的反洗钱工作。
2002年,在没有一部专门的反洗钱法律的情况下,人民银行起草了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等三个金融机构反洗钱部门规章,并于2003年1月颁布,自当年3月1日起施行。“三个令”的颁布和施行,对于规范金融机构履行反洗钱义务,防止金融机构被犯罪分子利用从事洗钱活动,保障国家经济金融安全,起到了十分积极的作用。之后,人民银行为加强对金融机构反洗钱工作的指导和监督,进一步规范反洗钱资金监测,提高反洗钱信息分析水平和利用效率,制定了大量的反洗钱规范性文件。第三,中国人民银行设立了专门的反洗钱部门来承担我国金融业反洗钱的行政管理职能,并设立了负责反洗钱资金监测的中国反洗钱监测分析中心,奠定了我国反洗钱行政管理工作的组织基础。
2004年3月,中国人民银行设立反洗钱局,作为反洗钱的行政主管部门,具体承担组织协调国家反洗钱工作,指导、部署金融业反洗钱工作的职责。2004年4月,中国人民银行又成立了中国反洗钱监测分析中心,作为收集、分析、监测和提供反洗钱情报的金融情报机构,具体承担反洗钱资金监测职责。同时,中国人民银行的分支机构也设立了反洗钱工作部门。2004年和2005年,中国人民银行先后在上海等5个省级分支机构设立了专门反洗钱工作部门;2006年6月,中国人民银行又批准北京等9个省级分支机构成立专门反洗钱工作部门。到2006年下半年,人民银行全部36个省级和副省级分支机构都将设立专门反洗钱工作部门。同时,人民银行还建立了一支专业的反洗钱工作队伍。目前中国反洗钱监测分析中心专门从事金融情报收集分析工作的人员约100人,人民银行总行和分支机构从事反洗钱工作的人员约7000人。
第四,现实中,中国人民银行作为国务院反洗钱行政主管机关,不仅有效地促进了我国反洗钱工作的深入开展,而且有力推动了我国反洗钱国际合作的进程。
2004年,人民银行首次在全国范围组织开展对银行业金融机构的反洗钱专项检查,并对检查出的违法违规行为依法给予了行政处罚。中国反洗钱监测分析中心成立后,认真履行了反洗钱资金监测职责,汇总和跟踪分析了大量的人民币、外币可疑支付交易信息。同时,人民银行积极推进反洗钱案件协查工作,进一步规范涉嫌洗钱犯罪的线索移送程序,完善打击金融犯罪合作与协调机制,继续加大对洗钱犯罪活动的打击力度。
人民银行反洗钱职能部门的设立也有力推动了我国反洗钱国际合作的进程。按照国务院的统一部署,我国加入FATF的进程取得重大突破,2005年1月,FATF通过电子投票表决方式,33个成员一致同意接纳中国为FATF观察员。目前人民银行正在按照FATF的要求,会同有关部门做好正式加入FATF前的评估准备工作,力争早日通过FATF的入门评估,在2007年成为FATF的正式成员。2004年10月,中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立欧亚反洗钱与反恐融资工作组。EAG的成立以及中国作为该组织创始成员的资格为我国加入FATF奠定了组织基础。而在FIU信息共享方面,目前中国反洗钱监测分析中心已与41个境外对口部门建立了业务联系,与韩国、俄罗斯、格鲁吉亚签署了反洗钱和反恐融资情报交流与合作《谅解备忘录》。
三、中国人民银行、国务院金融监督管理机构等部门以及司法机关在履行反洗职责时应当互相配合
洗钱具有很强的行业选择性,洗钱者会考虑成本和风险,尽量利用监管薄弱、成本较低的行业实施洗钱,一旦某一行业防范和控制洗钱的力度加大,则转移至其他的行业。这就要求各个行业特别是易于为洗钱利用的行业,在统一的预防和控制洗钱原则要求下,按照行业自身的特点,有针对性实施反洗钱的策略和措施,才能从总体上遏制洗钱的势头,有效预防和打击洗钱。这就使得反洗钱工作涉及面很广,需要有关各方的协调和配合才能取得法律预期的成效。
基于上述原因,本条规定国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作,是反洗钱工作的主要监管者;而国务院金融监督管理机构、海关等国务院有关部门则从各自履行职责的特点出发做好某一方面的反洗钱监督管理工作。根据这一规定,中国人民银行和银监会、证监会、保监会、海关等反洗钱有关部门应当紧密配合,协调行动,共同为做好我国反洗钱工作而努力。
人民银行和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构发现涉嫌洗钱犯罪的交易活动,应当及时向侦查机关报告。因此,在反洗钱工作中,人民银行、国务院有关部门、机构和司法机关之间也应按法律要求协调配合。
但是,行政机关之间以及行政机关与司法机关之间协调配合的内容也不尽相同。一般而言,行政机关间的配合主要体现为国务院反洗钱行政主管部门(中国人民银行)与国务院金融监督管理机构及海关之间的配合,其内容主要有:国务院金融监督管理机构参与制定反洗钱规章,会同中国人民银行制定金融机构客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度,对金融机构提出建立健全反洗钱内部控制制度的要求,而海关则应当向中国人民银行通报出入境时个人携带现金以及无记名有价证券的金额超过报告标准的情况。中国人民银行则应当定期或不定期向国务院金融监督管理机构以及海关等通报洗钱的最新动态、洗钱手法以及洗钱行业分布信息等情况。行政机关与司法机关的配合,重点在于行政机关要应当按照规定向侦查机关报告涉嫌洗钱的交易活动,配合司法机关的侦查工作,中国人民银行还应当做好可疑交易活动的行政调查工作,与公安机关之间协调好涉嫌洗钱犯罪案件报告的时间、程序、标准、后续配合等事宜。
四、立法中存在的主要争议
为反洗钱制定一部专门的法律,在我国立法机关的立法实践中尚属首次,有关各方在法律的起草中展开了充分讨论,也出现了不同的观点和意见。本条属于法律起草中争议比较大的条款,争议主要集中于我国反洗钱的工作机制设计,即是否需要确立我国反洗钱的行政主管部门以及该主管部门与国务院其他有关部门的关系如何的问题。
反洗钱工作机制,也称反洗钱行政管理体制,是指一国确保防范和控制洗钱法律制度得以贯彻落实的组织安排的模式选择。反洗钱行政管理体制要解决的核心问题在于:确定一国的反洗钱战略规划,依法制定防范和控制洗钱的具体措施,检查监督反洗钱义务主体执行防范和控制洗钱措施的情况,金融情报收集、分析和移送的组织工作,组织反洗钱职能部门和反洗钱义务主体间的信息共享和知识共享工作等等。在工作机制建设方面,立法中主要有两种不同的意见:
第一种意见是设立国家反洗钱协调机构,统一协调国家的反洗钱政策措施,在该协调机构的领导下,国务院有关部门根据《反洗钱法》的要求,各自针对所管理的行业或单位建立健全反洗钱预防和控制制度,并向金融情报机构报告大额和可疑交易。与该意见相近的另一种观点是:成立专门的国家反洗钱委员会,统一协调行政执法机关、检察、法院之间的关系,同时在该委员会下面设立独立的国家反洗钱调查局,专门行使反洗钱行政管理工作以及反洗钱调查和侦查职能。前者的核心思想是国家必须有一个反洗钱的协调机构,在其指导下行政执法部门、检察、法院各负其责;后者的核心思想是设立国家级的协调机构,后在其下设立具有行政职能的反洗钱工作机构,既负责反洗钱行政管理,又负责反洗钱调查和侦查。比较两种方案,其共同点即为设立国家级的反洗钱协调机构,统一协调国家有关职能部门的反洗钱职责。上述观点一个主要考虑是,洗钱涉及各行各业,反洗钱行政管理与各行业监管部门和综合职能部门(如财政部、发展改革委员会和商务部等)都有密切的关系,应当将反洗钱行政管理的职能分散赋予各相关部门,但由此就会产生不同的部门实施不同的反洗钱战略的问题,洗钱者可以利用监管薄弱的行业大肆洗钱,因此,应当在其上设立一个协调机构,确保反洗钱措施的平衡发展。
第二种意见是反洗钱行政管理体制的设计应当立足于国情,应当尊重目前行之有效的行政管理体制,确定一个主要的反洗钱行政主管部门。为此,应当根据《中国人民银行法》的规定,除了保留人民银行现有的对金融业反洗钱行政管理职责的同时,增加赋予其对特定非金融机构反洗钱的行政管理权限,但该项制度安排不排除国务院有关部门在其职责范围内对特定非金融机构实施反洗钱行政管理。反洗钱协调机制(而非机构)的确需要,现实中也已经存在并开始运作,但该事项并不是反洗钱法需要重点解决的问题。总的来说,上述意见反对将反洗钱行政管理职责分散赋予各有关部门,而是主张集权并增加行政责任的制度设计。
第二种意见的具体理由有:中国人民银行负责金融业的反洗钱工作,国务院已有明确授权,全国人大常委会通过的《中国人民银行法》对此也予以确认。近几年来,中国人民银行根据法律的授权以及国务院的要求,制定了一批适用于我国金融机构的反洗钱规章制度,对金融机构执行洗钱预防和控制措施的行为进行了检查监督,依法查处了一批违法违规的金融机构。金融机构则根据中国人民银行的要求,积极上报大额交易和可疑交易,为中国人民银行发现洗钱案件线索提供了有力的支持。由此可见,中国人民银行对金融机构的反洗钱管理是全方位的管理,包括制定并发布反洗钱规章制度、检查监督金融机构执行规章制度的情况以及对违反规章制度的金融机构进行行政处罚等。因此,反洗钱法应当从尊重现有的法律制度,根据现有制度安排的实施效果,明确反洗钱行政主管部门(考虑到法律的稳定性问题,反洗钱法本身可以不明确人民银行是我国反洗钱的行政主管部门,而是笼统称之为反洗钱行政主管部门)对金融机构反洗钱管理方面的上述职责。
最后,立法机关基本上采纳了第二种意见,同时也吸收了第一种意见中的合理部分,即明确中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门,负责全国的反洗钱监督管理工作,同时发挥国务院金融监督管理机构在反洗钱中的积极作用。
五、国际比较
反洗钱法律制度可分为刑事打击和预防两个方面的内容。对洗钱活动的刑事打击以《刑法》为依据,通过刑事侦查和刑事诉讼程序,追究洗钱犯罪分子的刑事责任,这与一般的刑事法律程序没有区别。在此过程中,反洗钱行政主管部门只承担配合协助义务。而在反洗钱预防领域,一国至少要有两个反洗钱工作机构:一是指定或新设一个政府机构负责全国的反洗钱行政管理工作,二是设立收集、分析和移送反洗钱信息的金融情报机构。在多数国家,金融情报机构都隶属于反洗钱行政主管部门,但各国承担反洗钱行政管理工作的部门则各不相同。例如,美国和加拿大是财政部,而瑞士在联邦金融管理局下新设了专门的反洗钱管理机构。根据各国的反洗钱法律,反洗钱行政主管部门一般承担以下几个方面的预防和监控洗钱职责:
第一,制定反洗钱规则。原则上,反洗钱行政主管部门的规则制定权来源于反洗钱法律的授权,即主要是对反洗钱法律的有关内容作出操作性的具体规定。澳大利亚《现金交易报告法》授权交易报告和分析中心(AUSTRAC)与财政部制定交易报告的具体程序和开立银行账户所需提交的信息资料。德国《联邦反洗钱法》授权联邦财政部长在与德意志联邦银行协商以后,可以依法把其他业务定为应当履行反洗钱义务的银行业务活动。
第二,收集、分析和移送可疑交易报告。对金融情报机构隶属于反洗钱行政主管部门的国家,收集、分析和移送可疑交易报告的法律责任最终由反洗钱行政主管部门承担,如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国。
第三,进行反洗钱检查、监督。反洗钱检查、监督的主要内容是进入金融机构等反洗钱义务主体的经营场所进行检查,是反洗钱行政主管部门实现其工作目标的必备手段。日本特定金融情报室负责检查监督金融机构反洗钱工作的执行情况;澳大利亚《现金交易报告法》规定,反洗钱管理部门的官员有对现金交易商经营场所和律师场所的检查权。
第四,进行行政处罚。为执行反洗钱法律,对违反有关反洗钱规定的行为,反洗钱行政主管部门应当有权进行行政处罚。美国财政部部长有权对没有提交可疑报告或报告中缺少重要信息或是记录错误的行为进行处罚。根据英国《反洗钱条例(2001年)》,从事现金服务的操作人员违反有关反洗钱规定时,海关税务局局长可以决定给予其认为适当的罚款,但不得超过5000英镑。
第五,有查封、扣押、搜查等准司法权。在有些国家,尤其是英美法系国家,反洗钱主管部门还具有准司法权。根据加拿大《犯罪收益(洗钱)法》,主管部门的官员扣留、搜查、查封、没收有合理理由怀疑涉嫌洗钱的人、财产(包括货币和金融票据)。
(文章来源:青岛反洗钱研究工作室)
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